Algunas lecciones sobre gobernanza en contextos de baja confianza
La baja confianza en el gobierno y el retroceso democrático no son sólo preocupaciones para los países en desarrollo, sino que también tienen una relevancia cada vez mayor para comprender la gobernabilidad en las democracias establecidas. La confiabilidad del gobierno se cuestiona públicamente desde muchos ángulos diferentes, que van del escepticismo experto de los movimientos contra la vacunación hasta las teorías de conspiración de la política ‘pos-verdad’, y del racismo institucional hacia el movimiento Black Lives Matter hasta la crítica a la incapacidad de los gobiernos para atender la desigualdad social, la inseguridad, la corrupción o el calentamiento global.
A la luz de estos desarrollos, el número especial para la revista Governance que editamos recientemente justo busca analizar qué implicaciones puede tener la “baja confianza” en la capacidad de los gobiernos para, precisamente, gobernar. Aquí ofrecemos una síntesis de las ideas centrales del número especial y presentamos las contribuciones de quienes colaboraron en el mismo. Ponemos también los vínculos a cada artículo para que los lectores interesados puedan consultarlos.
¿Confianza hacia el gobierno o hacia otras instituciones?
La confianza en el gobierno se considera indispensable para una gobernanza democrática efectiva y legítima (Levi & Stoker, 2000; Hardin, 2002). La sensación de que “el sistema es justo para todos” se asocia positivamente con el cumplimiento voluntario de las reglas escritas y no escritas de gobierno y administración, que van desde la recaudación de impuestos hasta el apoyo a la democracia, y desde la solidaridad del estado de bienestar hasta la legitimidad de la aplicación de la ley (Hetherington, 1998; Tyler, 2006; Roberts, 2018). Además, los gobiernos confiables (es decir aquellos que ejercen el poder de manera honesta e imparcial) ayudan a crear y mantener tanto la confianza social como el capital social (Rothstein, 2013, p. 1014).
Por el contrario, la ausencia de instituciones gubernamentales confiables suele asociarse con una baja confianza social (Rothstein & Teorell, 2008; Richey, 2010). De acuerdo con esta línea de pensamiento, las sociedades de “confianza alta” se caracterizan por círculos virtuosos de alta confianza social y alta confianza en el gobierno, mientras que las sociedades de baja confianza se caracterizan por círculos viciosos de baja confianza social como causa y consecuencia de instituciones gubernamentales poco confiables (Rothstein, 2013).
Además, las instituciones sociales basadas en la “confianza particularizada” (Uslaner, 2002) a menudo compensan la ausencia de confianza generalizada. La sociedad no espera pasivamente a que el gobierno se vuelva digno de confianza, sino que desarrolla o se apoya en sus propias instituciones confiables: la familia, la comunidad, la religión. En contextos sociales tradicionales e informales, algo común en muchos países que integran el llamado “Sur Global” (Global South), las personas voltean a ver a sus relaciones de parentesco en lugar de a las instituciones económicas o gubernamentales (que son más impersonales) para obtener ingreso, seguridad y otras formas de apoyo. Este conjunto de lógicas institucionales diferentes (Thornton & Ocasio, 1999, p. 804) ofrece un modelo alternativo para las normas sociales y el comportamiento (Friedland & Alford, 1991).
Confianza en las democracias del “Norte Global”
Las contribuciones al número especial que editamos destacan la variada naturaleza de los efectos de baja confianza hacia el gobierno, que lo mismo pueden existir tanto en las democracias avanzadas como en los entornos en desarrollo. Un primer conjunto de artículos estudió experiencias recientes en democracias avanzadas como Bélgica, Reino Unido e Israel. En su conjunto, los textos mostraron que los grupos sociales con poca confianza en el gobierno se caracterizan por la exclusión social, la desconexión de las narrativas políticas dominantes o la falta de fe en las buenas intenciones de los gobernantes. Sin embargo, los artículos también muestran que las personas se vinculan con redes y comunidades alternativas, una transformación social que ha empezado a revisarse en debates sociales y académicos más amplios en el “Norte Global” (Global North) y que involucra cuestiones sobre minorías, globalización y nacionalismo, y capacidad de los gobiernos para afrontar los conflictos sociales contemporáneos.
El artículo de Anat Gofen, Galit Cohen-Blankshtain y Maram Ibraheem estudia las violaciones de las leyes de planificación, construcción y propiedad entre la población árabe-israelí. Los autores muestran cómo los mecanismos de apoyo colectivo pueden compensar la desconfianza hacia el gobierno y facilitar el incumplimiento (noncompliance) colectivo de los acuerdos formales. Al hacerlo, su trabajo desafía el enfoque tradicional de la literatura sobre el incumplimiento individual, pues muestra cómo dichas acciones en realidad forman parte de estructuras de apoyo social más amplias.
El artículo de José Olivas Osuna, Max Kiefel y Kira Gartzou-Katsouyanni analiza las raíces de la desconfianza política y las narrativas del Brexit a nivel local, en donde las experiencias socioeconómicas de las personas y su sensación de falta de poder político se insertan en un discurso nacional populista y anti-élite. Los autores muestran cómo ciertas narrativas se vuelven dominantes en algunas áreas, subrayando así el valor de estudiar cómo las experiencias e interpretaciones locales median la relación entre las causas culturales y económicas, y la desconfianza política.
En su texto, Eva Wolf y Wouter van Dooren investigan cómo los instrumentos para restaurar la confianza pública pueden resultar contraproducentes. Usando el caso de una autopista que, por su alto costo (varios miles de millones de euros), generó una amplia discusión en Amberes, los autores explican cómo los esfuerzos de los legisladores por recuperar el apoyo ciudadano para el proyecto fracasaron pues no tuvieron en cuenta el contexto de baja confianza. En consecuencia, las intervenciones de las autoridades, paradójicamente, intensificaron los conflictos locales y erosionaron aún más la confianza hacia el gobierno.
Confianza en las democracias del “Sur Global”
A pesar de lo que pudiera pensarse, los artículos del número especial muestran que las dinámicas político-sociales en las interacciones Estado-ciudadano de países de democracias menos consolidadas en el Sur Global en realidad tienen mucho en común con lo que ocurre en los países del Norte Global.
El artículo de Peter Spink, Gabriela Lotta y Fernando Burgos, por ejemplo, estudia la naturaleza del trabajo de los servidores públicos de primera línea en Brasil, quienes enfrentan condiciones laborales adversas. Los autores encuentran que la baja confianza que generalmente tienen los ciudadanos hacia el Estado, en cierta medida, puede compensarse gracias a la confianza que esas mismas personas le tienen a los trabajadores de primera línea que conocen. Esto ocurre por medio de las relaciones recíprocas que construyen ciudadanos y servidores públicos en torno a la provisión de servicios públicos y al reconocimiento de las necesidades y circunstancias específicas de las personas vulnerables.
Por otra parte, Elizabeth Pérez-Chiqués y Oliver Meza explican cómo las formas de confianza particularizada, especialmente la confianza basada en la afiliación política y la confianza derivada de la complicidad en actividades ilícitas, vinculan a los actores en redes informales de corrupción y sustentan dinámicas de corrupción sistémica en México. Los autores argumentan que las bases de la confianza interpersonal en estas circunstancias, así como las dinámicas sociales que generan, tienen diversos efectos sobre el funcionamiento y la estabilidad de tales redes.
En su análisis de los factores que impulsan la reputación mediática de las agencias públicas brasileñas, Alketa Peci encuentra que las agencias con una reputación mediática desfavorable están sujetas a un sesgo de negatividad más fuerte en un contexto de baja confianza general en el gobierno que en contextos de mayor confianza. Sin embargo, la autora también encuentra que algunas agencias reguladoras son capaces de construir una reputación favorable, lo que brinda una imagen matizada de la relación entre la reputación burocrática y la confianza en un contexto de desarrollo como Brasil.
Por último, la contribución de Rik Peeters y Sergio Campos muestra cómo los beneficiarios de un programa social mexicano utilizan su margen de maniobra personal (“agencia”) para navegar sus interacciones con los burócratas en el nivel de la calle en el marco de un contexto de confianza mutua baja, fuertes cargas administrativas (administrative burdens, es decir el conjunto de trámites y requisitos) y condiciones laborales adversas. Los autores encuentran que incluso los ciudadanos más vulnerables tienen recursos para reducir el impacto de dichas cargas administrativas, aunque no sean capaces de cambiar las causas reales de las mismas.
En este conjunto de artículos también notamos que los contextos de baja confianza se caracterizan tanto por la exclusión como por la inclusión. La exclusión puede tomar la forma de una gran distancia hacia la prestación formal de servicios (como en el caso de los clientes de los trabajadores de primera línea brasileños), incertidumbre fundamental con respecto a las ‘reglas del juego’ formales (en el caso del programa social mexicano), evasión del cumplimiento de las reglas formales (en las redes locales de corrupción) y un sesgo mediático negativo estructural (contra ciertas agencias públicas brasileñas). Simultáneamente, los actores clave buscan la inclusión activa en mecanismos alternativos e informales que puedan ofrecer una forma de protección por medio de la complicidad mutua; la posibilidad de reducir incertidumbre y cargas administrativas gracias a relaciones personales; una estrategia para acercarse a los grupos sociales vulnerables usando el arraigo local; o la activa gestión de la reputación para superar el sesgo negativo.
Conclusiones
Estas investigaciones dejan ver el desarrollo y la normalización de nuevos patrones de comportamiento ciudadano en sus interacciones con el Estado. Algunas de las contribuciones muestran que dichas interacciones pueden convertirse en círculos viciosos de “desempoderamiento” de los ciudadanos (Olivas Osuna, Kiefel y Gartzou-Katsouyanni), redes de corrupción (Meza y Pérez-Chiqués), reputación burocrática negativa (Peci) o escalada de conflictos existentes (Wolf y Van Dooren).
Pero, por otra parte, las experiencias empíricas estudiadas también revelan que la baja confianza en el gobierno puede desencadenar procesos de aprendizaje (Peeters y Campos), mecanismos de apoyo colectivo (Gofen, Cohen-Blankshtain e Ibraheem) y reciprocidad entre ciudadanos y trabajadores de primera línea (Spink, Lotta y Burgos). Aunque nos queda mucho por aprender sobre los mecanismos específicos y cómo influyen en estas interacciones Estado-ciudadanos, es posible observar hay ciertos factores que a veces alejan y a veces acercan a ambas partes (push and pull).
En nuestra propia introducción al número especial, argumentamos que el diseño de los servicios públicos puede brindar una estructura de oportunidades que incentive o requiera “seguir el juego”, con la ayuda de ciertos arreglos formales. O, por el contrario, se puede construir una estructura que incite a los ciudadanos a “actuar” y evitar o resistir la interacción con el Estado. Por supuesto, sabemos que algunos ciudadanos pueden tendrán mayor capital humano y social que les permitirá una agencia más activa y con más “ingenio”, mientras que otros podrán carecer de esos recursos y se verán obligados a una agencia más pasiva o “resignada”.
Sin una expectativa positiva con respecto a su relación con las organizaciones públicas (es decir a falta de confianza), podemos suponer que las personas responderán de manera muy diferente en contextos de baja confianza a lo que suele suceder en contextos de alta confianza. De hecho, en un entorno de baja confianza lo que se esperar es que el cumplimiento de las normas formales y la participación en los acuerdos también formales sea irregular y selectivo: las personas sienten que el sistema no es justo, que están contra la pared y que tienen pocos recursos para afrontarlo. Por todo ello, las respuestas ciudadanas en contextos de baja confianza socavan aún más las de por sí endebles instituciones públicas. Los ciudadanos entienden que el acceso a los servicios y beneficios proporcionados por el Estado depende de sus recursos individuales y su capital social. Como consecuencia, empiezan a ver los servicios públicos y los beneficios sociales más como bienes privados que como los bienes públicos que realmente son.
Por último, quisiéramos subrayar que estudiar los contextos de baja confianza no sólo es algo valioso en sí mismo, sino que además nos permite comprender mejor los mecanismos y las condiciones de la gobernanza y el funcionamiento de las instituciones públicas en contextos de alta confianza. Para entender la gobernanza en contextos de baja confianza necesitamos herramientas analíticas que nos ayuden a reconocer su realidad empírica específica. A la inversa, la investigación sobre contextos de alta confianza puede encontrar información relevante en la experiencia de entornos de baja confianza para refinar sus enfoques teóricos y marcos analíticos y, por lo tanto, para comprender mejor cuándo y cómo la confianza es importante para la gobernanza.
Rik Peeters es profesor investigador de la División de Administración Pública del CIDE.
Mauricio I. Dussauge es profesor investigador de la División de Administración Pública del CIDE.
Referencias
Friedland, R. and Alford, R. R. (1991). “Bringing society back in: Symbols, practices and institutional contradictions.” In Powell, Walter W. and DiMaggio, Paul (eds.). The new institutionalism in organizational analysis. Chicago, IL: University of Chicago Press, pp. 232–267.
Hardin, R. (2002). Trust and trustworthiness. New York: Russell Sage Foundation.
Hetherington, M. J. (1998). “The political relevance of political trust.” The American Political Science Review 92 (4): 791–808.
Levi, M. and Stoker, L. (2000). “Political trust and trustworthiness.” Annual Review of Political Science 3: 375–507.
Richey, S. (2010). “The Impact of Corruption on Social Trust.” American Politics Research 38 (4): 676–690.
Roberts, A. (2018). Can Government Do Anything Right? Polity.
Rothstein, B. (2013). “Corruption and Social Trust: Why the Fish Rots from the Head Down.” Social Research: An International Quarterly 80 (4): 1009–1032.
Rothstein, B. and Teorell, J. (2008). “What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions.” Governance 21: 165–190.
Thornton, P. H. and Ocasio, W. (1999). “Institutional logics and the historical contingency of power in organizations: Executive succession in the higher education publishing industry, 1958–1990.” American Journal of Sociology 105 (3): 801–843.
Tyler, T. R. (2006). Why people obey the law. Princeton: Princeton University Press.
Uslaner, E.M. (ed). (2018). The Oxford Handbook of Social and Political Trust. Oxford: Oxford University Press.