Cómo los emprendedores de políticas fomentan u obstaculizan el crecimiento urbano dentro de un mercado político
How Policy Entrepreneurs Encourage or Hinder Urban Growth Within a Political Market (artículo completo publicado en Urban Affairs Review, el 12 de mayo de 2022)
Contrario a lo que solemos suponer, la construcción de infraestructura urbana no solo depende de la iniciativa de los gobiernos locales, regionales o nacionales, ni se explica únicamente por el crecimiento económico. En el desarrollo de proyectos de infraestructura pública suelen intervenir actores con intereses diversos, que influyen sustancialmente en las decisiones sobre el crecimiento de una ciudad.
Para entender la construcción de infraestructura urbana más allá de los intereses económicos, es útil considerar esta arena de políticas como un mercado político. El marco de mercados políticos se basa en una metáfora en la que las políticas urbanas son el resultado del equilibrio entre la oferta y la demanda de políticas. En el lado de la demanda están los grupos de interés y el público, quienes promueven las políticas de su preferencia, y por el lado de la oferta están los actores políticos y los funcionarios, quienes controlan el aparato de gobierno. Para alcanzar un equilibrio entre demandantes y oferentes, ambas partes suelen entrar en un proceso de negociación que define las políticas resultantes o su ausencia.
Dos casos que ejemplifican las negociaciones y conflictos relacionados con la construcción de infraestructura urbana ocurrieron en la Ciudad de México en 2015. En ese año, el Gobierno de la Ciudad de México propuso la construcción de dos grandes proyectos de infraestructura: un parque lineal elevado denominado “Corredor Cultural Chapultepec” (CCC) y el “Túnel Vehicular Mixcoac” (TVM) destinado a mejorar la movilidad en la ciudad. Sin embargo, ambos proyectos provocaron reacciones de numerosos promotores de políticas y opositores civiles. Cada grupo utilizó diferentes estrategias para modificar los proyectos o evitar que se implementaran. Finalmente, el CCC no se construyó y el TVM tuvo que ser modificado para su implementación, debido a las presiones sociales.
este estudio nos ayuda a comprender la influencia de los emprendedores de políticas y los grupos de interés en la construcción de infraestructura urbana. A través del análisis detallado de los casos es posible apreciar el papel de los emprendedores de políticas como catalizadores entre las diversas fuerzas sociales, económicas y gubernamentales involucradas en la construcción de infraestructura y el crecimiento urbano
A partir del análisis cualitativo de estos dos casos, exploramos por qué uno de los proyectos logró ser implementado (con cambios) mientras que el otro fue totalmente rechazado. Principalmente, estábamos interesados en profundizar en cómo los grupos de interés y otros actores se movilizan en el lado de la demanda de las políticas de infraestructura. Es decir, cómo estos agentes generan apoyo, invierten recursos, utilizan el contexto y ejercen su poder para influir en las decisiones sobre la infraestructura pública. Los casos del CCC y el TVM proporcionaron un excelente laboratorio para examinar los mercados políticos en esta arena de políticas.
Ambos estudios de caso muestran cómo los emprendedores de políticas (EP) pueden surgir para dar forma a las demandas del público y los grupos de interés. En el caso del CCC, los EP eran “planificadores urbanos y abogados” (individuos y organizaciones) con experiencia en litigios contra el gobierno de la ciudad por proyectos similares. Estos EP comparten una visión pesimista de la política de infraestructura de la Ciudad de México, a la que consideran predominantemente neoliberal y privatizadora del espacio público. Estos agentes trataron de transmitir esta visión a los vecinos y al público.
En el caso del TVM, los EP eran “arquitectos y biólogos” (individuos y organizaciones) que trataron de informar y persuadir al público sobre los riesgos y amenazas ecológicas del proyecto (por ejemplo, los riesgos de inundación y la tala de árboles), a través de información técnica. Así, los EP del caso CCC indujeron la oposición al proyecto enmarcando el problema como una cuestión de conservación del espacio público y los edificios históricos. Por el contrario, los EP del caso TVM enmarcaron el conflicto como un asunto de conservación del medio ambiente. Con estos encuadramientos de ambos casos, los EP influyeron decisivamente en la naturaleza anti- o procrecimiento de las coaliciones que encabezaban.
En el proceso de convencer y persuadir a los vecinos de que ambas visiones eran apropiadas para afrontar los proyectos destacan varios factores. En primer lugar, el intercambio y la difusión de información de los EP hacia otros grupos de interés y al público fueron cruciales para mantener el encuadramiento de ambos conflictos. En segundo lugar, la reputación de los EP fue un elemento clave para generar confianza y legitimidad. En el caso del CCC, la experiencia de los EP les había forjado una reputación política de eficacia y credibilidad ante los ciudadanos y el gobierno de la ciudad. En el caso del TVM, aunque los EP tenían menos experiencia, pudieron construir su legitimidad a partir de su conocimiento técnico especializado.
Finalmente, en ambos proyectos, los EP utilizaron las instituciones político-electorales en su beneficio. El análisis de los casos muestra que los EP calcularon cómo y cuándo difundir información dirigida a modificar (o no) los procesos electorales para influir en la implementación de los proyectos. Mientras que en el CCC, los EP trataron de afectar el plebiscito sobre el corredor, en el caso del TVM los EP prefirieron esperar los resultados de las elecciones distritales para negociar con las autoridades recién electas.
En resumen, este estudio nos ayuda a comprender la influencia de los EP y los grupos de interés en la construcción de infraestructura urbana. A través del análisis detallado de los casos es posible apreciar el papel de los EP como catalizadores entre las diversas fuerzas sociales, económicas y gubernamentales involucradas en la construcción de infraestructura y el crecimiento urbano. Además, la inclusión de los EP enriquece al marco de análisis de los mercados políticos para el estudio de la gobernanza urbana.
Puedes descargar el artículo completo aquí o solicitar una copia a manlio.castillo@cide.edu.
Edgar E. Ramírez es profesor investigador y director de la DAP del CIDE.
Manlio F. Castillo es profesor investigador de la DAP y coordinador de la Maestría en Administración y Políticas Públicas del CIDE.
Eliana I. Sánchez es maestra en Administración y Políticas Públicas por el CIDE.