De las causas estructurales del fiasco de la Línea 12
La Línea 12 del metro de la Ciudad de México ha resultado ser un fiasco. Siendo la línea construida más recientemente y que generó grandes expectativas, su historia real resulta estar repleta de dudas, problemas, fallas y, ahora, desastres con pérdidas humanas sumamente lamentables. Un fiasco que está afectando a miles de personas y que ha generado un escándalo político que toca a varias administraciones de la Ciudad de México. Explicar este fiasco cuyo más reciente suceso es la tragedia del pasado 3 de mayo, no es cuestión sencilla. Por ejemplo, llama la atención que en este proyecto participaron prestigiadas empresas como Ingenieros Civiles Asociados (ICA), y la compañía francesa Alstom (para más datos, proveedora de trenes para las líneas 1, 2 y 3). Además, estuvieron involucradas diversas personas expertas en la construcción de otras líneas del metro, así como una miríada de organizaciones gubernamentales interviniendo y apoyando. Incluso se tuvo importante apoyo financiero por parte del gobierno federal. Es más, se implementaron innovaciones como el llamado “Proyecto Integral a precio alzado y tiempo determinado” que implicó el uso de decenas de contratos de tal forma que la obra avanzara con mayor velocidad y eficiencia.
Con todo esto, sin embargo, la Línea 12 ha estado llena de problemas. Costo más elevado de lo que se presupuestó inicialmente, dudas técnicas respecto de los trenes de ruedas metálicas, problemas de seguridad en tramos elevados de la línea, suspensión temporal de 11 estaciones que ya estaban en operación y el concierto de acusaciones y demandas que lógicamente se desató ante dicha situación. A esta lista de problemas graves, el 3 de mayo pasado se suma una tragedia humana de consecuencias, cuyos resultados aún están por averiguarse.
¿Qué puede explicar esta historia de un costoso y extendido fiasco gubernamental?
Evidentemente, las aristas a discutir son múltiples y las causas variadas. En este texto nos concentraremos en revisar una de esas aristas. Una arista que puede denominarse estructural. Esto es, que los procesos políticos y organizativos que son la fuente del fiasco siguen en pie hoy día. Es más, no se observa que lanzar un ambicioso proceso de reestructuración de la organización y gobernanza del sistema de transporte colectivo esté siendo considerado por partidos políticos o servidores públicos y políticos electos ya sea en el gobierno local o el federal.
El proceso de gobernanza del Sistema de Transporte Colectivo requiere reconstruirse y consolidarse. Quiénes y cómo se toman las decisiones respecto de todo lo concerniente a dicho sistema se ha desajustado y demanda adaptarlo a las condiciones políticas actuales. ¿Por qué? Porque la gobernanza del STC es, al final de cuentas, la que permite que los elementos técnicos, urbanísticos y de seguridad primen sobre las decisiones políticas coyunturales y eviten que estos fiascos se produzcan.
En efecto, el proceso de gobernanza del STC se ha venido modificando desde sus inicios en 1967, hasta llegar al momento de la Línea 12 donde varias decisiones políticas predominaron sin contrapesos sobre elementos clave, tanto técnicos como operativos, afectando la eficiencia y seguridad de esta línea del metro.
Para comprender este proceso de desorganización del metro, hace algunos años, con dos colegas, publiqué un par de artículos que a detalle estudian esta intrincada historia del desajuste de la gobernanza del STC[1]. Para esta breve reflexión, me gustaría detenerme sólo en dos puntos particulares, entre muchos posibles, para ofrecer una muestra de lo que aquí he llamado la arista estructural que será necesario enfrentar para evitar que estos problemas que ha tenido la Línea 12 se repitan. Y más preocupante, se expandan a otras obras públicas similares.
El primer punto: la politización del Plan Maestro del Metro (PMM). El PMM es un documento clave que se construye con múltiples estudios como el Modelo de demanda EMME2, incorporando cuestiones urbanas e impacto social, entre otras consideraciones. En su tercera versión ya en 1996, la Línea 12 estaba considerada, con un trazo, una tecnología y una lógica de impacto y desempeño especificadas. Sin embargo, el proceso de gobernanza falló y permitió que de manera expedita se cambiara el trazo. No solo eso: se pasa de un proyecto enteramente subterráneo a uno que incorpora varios kilómetros elevados. Se cambia la lógica de usar los mismos trenes de las demás líneas, por unos diferentes de rueda metálica. Estas decisiones pudieron ser adecuadas o no. El punto es que fueron tomadas con apresuramiento por diferentes razones, básicamente político coyunturales.
El segundo: la atomización del control técnico a través un sistema de construcción basado en múltiples contratistas que se hacen responsables de determinados segmentos de la obra. Esta innovación se denominó el Proyecto Integral. En la práctica, esto implica que la obra se lleva a cabo segmento a segmento por diversos contratistas que se hacen responsables de todas las cuestiones técnicas: obra civil, traslado, instalación, equipamiento, etc. Dado el riesgo de atomización y complejidad de la regulación, se añadieron todavía más empresas que supervisaban y certificaban. De un sistema organizado de regulación con un responsable que integra técnicamente el proceso (como fue, con variaciones, en las primeras 10 líneas del metro) se pasa abruptamente a uno de regulación de contratos operados por diversos agentes y subcontrataciones Todo bajo el supuesto de que el gobierno mantiene la visión general del resultado que se espera, regulando y exigiendo el cumplimiento de las decenas de contratos. Nuevamente, el punto no es si este sistema de contratos es correcto o no. Sino que fue decidido e implementado sin considerar sistemáticamente la experiencia y capacidades de la red de organizaciones de la administración pública que ha sostenido la construcción y operación del metro en el pasado.
Estos dos ejemplos pueden ser aleccionadores para comprender el impacto que ha tenido la desorganización del STC y la urgencia de recomponer y transparentar los mecanismos de gobernanza que definen quiénes y cómo toman decisiones que a la postre son clave para el desempeño seguro y eficiente del metro. Por razones como estas es que es plausible pensar que los problemas con la Línea 12 continuarán, dado que las causas son estructurales en términos políticos y organizativos. Y tomarán cuantiosos recursos, tiempo y voluntad política enfrentarlos.
[1] Blancas, Silvia; Hernández, Marcos; Arellano, David, “Un desastre organizacional anunciado. Dinámica organizacional e institucional en el diseño e implementación de la Línea 12 del Metro en la Ciudad de México. Cuatro ejes explicativos”, Gestión y Política Pública, vol. 27, núm. 3, (número temático), 2018.
Blancas, Silvia; Hernández, Marcos y Arellano, David, “Decisiones e implementación en la construcción de las primeras once líneas de la red del Metro en la Ciudad de México. Hacia la desorganización del metro 1967–2000”, op. cit.
David Arellano Gault es profesor investigador de la División de Administración Pública del CIDE.